面对用地难题，国家发改委主任徐绍史26日在向全国人大常委会作报告时明确表示，今后城镇化仍将牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全。

然而，中国金融四十人论坛课题组完成的《土地制度改革与新型城镇化》报告对土地改革给出的第一条建议却是，改变严守耕地红线的思路，大幅扩大城镇建设用地规划，以土地“当量”换总量。

相关课题组成员在接受《第一财经日报》记者采访时称，“以土地‘当量’作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在全国范围内建立土地‘当量’交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。”

土地红线能否突破？

坚持世界最严耕地制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，长期被视为中国发展过程中的不二选择。

国土资源部部长姜大明也在25日的全国土地日活动上表态，面对人多地少、土地后备资源不足的基本国情，“节约集约用地”是缓解土地供需矛盾的根本出路，是确保经济社会可持续发展的战略抉择。

徐绍史则在作报告时谈到，目前我国城镇化存在土地城镇化快于人口城镇化、城镇用地粗放低效的问题。一些城市“摊大饼”式扩张，脱离实际建设宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过多，建成区人口密度偏低，耕地减少过多过快，浪费了大量土地资源。

因此，下一步的基本思路之一是要完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。牢牢守住18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全。

然而，在粮食增产需求和发展用地需求的不断增长下，这一警戒线能否突破一直存在诸多争议。

近年来，大豆、棉花、植物油进口持续保持高位，食糖、乳制品净进口大幅增加。不仅如此，从2011年开始，我国已经成为小麦、大米和玉米等农产品的净进口国，国内粮食增产明显赶不上社会需求增长。

中国金融四十人论坛课题组成员由此对本报表示，今后十年，中国城镇化仍然需要增加建设用地。严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。

该课题组成员还认为，坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。目前，我国18.26亿亩耕地中，中低产田13亿亩。70%的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了我国粮食安全。

在此基础上，报告提出了土地“当量”的概念，破题上述矛盾。“当量”换“存量”，即把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。课题组成员认为在这一方式基础上，即使打破耕地红线也能保证粮食自给。

地方政府无地可用

虽然新一轮城镇化即将开启，但在严格的耕地红线限制下，许多地方已无地可用。根据广东省国土厅的消息，广东省2010年~2020年十年规划的用地指标，只够用到2015年；而广州市15年后即用完土地存量。

这样的情况不仅存在一线大型城市，在许多中小型城市也十分突出。以江苏省盐城市为例，2001年以来该市已向苏南调剂40多万亩占补平衡指标，近年来土地开发复垦整理资源已近枯竭，新增耕地绝大多数来自经过围垦的沿海滩涂，而目前存量滩涂资源也已基本用完。记者从江苏政府部门人士处了解到，即使是这样的滩涂资源，也已十分稀缺——全省只有80万亩左右。

“耕地红线越不得，只能考虑提高利用效率。”上述江苏省政府部门人士称，在多重“倒逼”下，许多地方不得不走上“盘活存量，集约利用”的道路。即便各出“奇招”，随着城市用地需求的不断扩大，土地资源将越来越稀有，引发的问题也越发突出。

“我们在考虑城市用地走集约化道路的同时，是不是也应该关注一下耕地使用的集约化程度？”这名人士提出，从长远来看，只有耕地和城市用地都同时走集约化道路才能缓解用地紧张问题。