管好土地出让金是一项系统工程

在事权不断增多、任务不断加大、财政相对紧张的背景下，土地出让金成了各地政府竞相追逐的“香饽饽”。审计既是为了发现漏洞，更是为了堵住漏洞。当前关键要扎紧制度笼子，把已有的措施落实好，并在新的形势下抓紧改革。

自8月中旬开始，审计署针对土地出让金的全国性审计陆续展开。这次审计不同于以往只对部分地区进行抽查，而是首次大范围专项审计。这表明土地出让金问题已引起有关部门高度关注，加强审计正是为了通过查找问题将土地出让金更好地纳入制度笼子，这也是此次审计引发公众持续广泛关注的原因所在。

土地出让金是地方政府代表国家出让国有土地使用权所获取的资金。从用途来看，按照财政部颁布的《国有土地使用权出让收支管理办法》，要扣掉征地和拆迁补偿支出，包括土地补偿费、安置补助费、拆迁补偿费等；要扣除土地开发包括道路、供水、供电等建设支出；要保证支农费用，如被征地农民生活水平补贴和社会保障支出等；还有城市基础设施建设如城市道路等建设，以及土地出让业务费如土地勘测、评估等。在保证这些硬性支出之后，才由地方政府相对自主支配。

如果土地出让金严格按照这些规定执行，各地出卖土地的积极性或许不会有这么高。但是，土地出让金是税外收费，只需报经同级财政部门批准后即可执行，程序上不受同级人大监督，这就使各地在土地出让金支配上有了更为灵活的空间。在事权不断增多、任务不断加大、财政相对紧张的背景下，土地出让金成了各地政府竞相追逐的“香饽饽”。

由此，土地出让金出现了3个明显特征。一是增长迅猛。从上个世纪90年代所谓“经营城市”开始，土地财政依赖愈演愈烈，短短10多年土地出让金就相继突破1万亿元、2万亿元乃至3万亿元关口，可谓“异军突起”。二是体量巨大。有关数据显示，许多地方土地出让金占到当地财政收入的三分之一左右，有的地方甚至超过半数。三是增长不平衡。从发展进程看，东中西部土地出让金增速与增量差异很大，有的地方土地出让金令人眼馋，有的地方起步慢、增量小。

这三大特征，几乎衍生涵盖了目前土地出让金所暴露出的主要问题。由于增长迅猛，监管就显得要么力不从心，要么漏洞明显，怎么用、谁来用经常成为一笔糊涂账。2006年前，土地出让金的支出管理除了用于城市基础设施建设等粗线条框架，具体使用上基本各自为政，导致当时在旧城拆迁尤其是农地补偿等方面对被征地方的亏欠；2007年新办法实施后，因为具体措施难落实，一些支出比如土地开发费等，随意性很大，很多地方土地部门根本见不到这笔费用。

由于体量巨大，导致许多地方争先恐后、巧立名目圈地卖地。土地出让金主要来自两块，一块是存量，一块是增量。存量基本在老城区，以旧城改造等名义挖掘殆尽之后，眼光大多盯在增量上，而增量基本在郊区农村。这些年一些地方不切实际地合并村社、规划园区，乃至逼迫农民上楼进城等，背后动机基本在此。同时，由于增长不平衡，导致后发地区“比学赶超”的劲头与步伐日趋加大，土地财政依赖演变为普遍症状。

土地出让金问题还有很多，此次专项审计后将有更多发现。不过，审计既是为了发现漏洞，更是为了堵住漏洞。从已有问题来看，当前关键要扎紧制度笼子，把已有的措施落实好。很多问题，不是没有制度，而在于制度没有得到严格执行。同时，解决土地出让金问题还需要在新的形势下抓紧改革。在监管层面，要建立健全土地出让收支预决算公开管理制度，把土地出让金置于公开监督之下。

还要看到的是，土地财政依赖的形成，还与地方财力不足、事权相对较多的客观因素有关。自1994年实行分税制之后，地方财税担负的基础设施建设等任务并没有因财力减少而减少，在某些情况下反而出现了“他压”与“自压”叠加的状况，导致地方财政更多地与“土地财政”挂钩。因此，要利用当前我国财力不断增强的有利条件，通过税收等杠杠合理调整中央和地方收入划分，充分调动中央和地方两个积极性，有效解决土地财政依赖。