审计风暴再起 土地出让金临考

又一场审计风暴在全国刮起。

按照中国审计署2014年审计项目计划安排，自8月15日开始，将在全国范围对2008年至2013年的土地出让金收支等情况展开全面审计。据国土资源部透露，8月27日，审计署在国土资源部召开“审计署关于对国土资源部落实稳增长促改革调结构惠民生政策措施情况跟踪审计”进点会。审计署相关审计组负责人在会上通报了此次跟踪审计的任务和要求。

据中国房地产报记者了解，本次审计工作由各省（区）审计署特派办牵头，审计组成员则由特派办和各地审计部门抽调的工作人员组成，直接对象是各市县政府，审计方式为省内异地交叉审计，这项工作将在10月31日结束。

“过去土地出让金的审计是点式抽查，而这次是全国性的，一个省也不落。与耕地保护联系起来是本次审计的亮点。”国土资源部土地整治中心副主任郧文聚告诉中国房地产报记者。

审计重点已定

“土地出让金按照规定就是归市县一级管理，国家和省级是宏观政策方面的监管，不涉及资金方面的问题。”郧文聚告诉中国房地产报记者，因此审计组直接下到各市县国土部门。

“沧州市抽选了县级市泊头市、任丘市、黄骅市、河间市和沧州市本级作为直接审计对象。青县没有被审计。”中国房地产报记者在采访河北沧州市青县国土资源局副局长张震民时了解到。

另据了解，浙江省衢州市也未在列，因此本次审计是覆盖面较广，但也有重点的审计。

对此，南方某国土局官员在接受中国房地产报记者采访时分析认为：“审计署是带着许多线索和数据下来的，是有针对性的审计。根据各地国土监察局掌握的情况和之前曾曝光过的违反土地法律法规政策的案例，这些地方将作为审计的重点。”

对于审计的重点，北方某审计局人士告诉中国房地产报记者，“现在审计分为三个小组，具体为财政、拆迁、征地。财政组主要审计土地出让金的收支情况；拆迁组主要审计拆迁补偿问题、拆迁是否合规以及拆迁范围的界定；而征地组审计的问题主要集中在以租代征、土地换项目、耕地增减挂钩和招拍挂过程中不合规现象。”该人士还表示，除了和国土部门对接，规划部门也会有配合。“具体审计过程中还包括从规划部门查看土地规划的容积率，以审查土地出让中是否与规划容积率一致。”

该人士还向记者透露，“审计标准主要是依据《土地管理法》和《土地管理条例》，涉及国土部门包括55项内容”。土地出让金审计包括收支两方面情况，“收入主要审计国土部门有没有不按时交，或者少交、漏交的情况。支出方面，则是审计上交后是否由专门的基金账户统一支配。”

支出方向有明确标准

审计署副审计长董大胜在接受媒体采访时透露，2008年~2013年6年间，地方政府土地出让金总计约15万亿元。“这几年的土地出让金这么高，通过此次全国性审计，有助于把情况摸清楚，根据现有情况对照，为制定下一步管理制度提供依据。”郧文聚分析道。

对于审计的重要方面之一——支出使用情况，究竟这15万亿元的资金该怎么花，一直饱受争议。据记者了解，目前我国土地出让金管理实行收支两条线，收取在国土部门，而支出则分散在国土、土地储备、财政等部门。“土地出让金的支出是按照‘费、金、税’里面的‘金’来管理。具体怎么用，不是某个人或者某个部门说了算，需要依法律办。”郧文聚直言。

对于土地出让金的支出方向，法律有明确的规定。根据《土地管理法》，明确土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城市建设等方面。2010年7月，财政部、教育部联合印发了《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》，要求各地区自2011年1月1日起，从土地出让收益中计提10%的教育资金，并实行按季预提，年终统一清算。2011年“一号文件”再次提出了“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”。此外，记者再无查到规定土地出让金的其他用途。

“某些管理者对法律的理解存在偏差，会造成土地出让金的使用不当。”郧文聚向记者表示。审计署曾在2008年和2010年先后公布对部分地区土地出让金的审计调查结果。2008年公告显示，11个城市违规使用出让金83.7亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.3亿元，出借和对外投资等31.4亿元；2010年公告显示，抽查的13个市有7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼等。

审计不光摸家底

“有些地方政府公共预算资金不够，就拿土地出让金补缺口。”上述南方某国土局官员告诉中国房地产报记者。他认为，“土地出让金最大的问题在于地方融资平台以土地作为抵押贷款。这块是风险最大的，这次审计也是把这项问题作为了重中之重。”

“从财政管理角度，土地出让收入纳入政府性基金是在财政管辖范围内，但有些地方把土地出让金用于地方融资平台后就不好管理了。”财政部财政科学研究所副所长王朝才在接受中国房地产报记者采访时表示了他对地方融资平台资金问题的担忧。

王朝才同时表示：“在城市建设高峰期，任何一个国家出现借债情况都很正常。从长远角度说，要保证地方债务的规范管理。当前我国地方债从总体角度看问题不大，但个别地方存在风险。”他直言，“当下地方政府偿还债务，土地出让金是主要途径之一。”

根据审计署公布的数据，截至2012年，在抽样审计的36个地方政府本级中，4个省、17个省会城市土地出让收入占偿还债务的54.64%，比2010年增长1183.97亿元。

董大胜认为，目前基层政府的财力比较少，基层政府财力保障的问题也是进行土地出让金审计的一个考虑因素，但解决这一问题需要总体的考虑。

“之前讨论较多的是将现有的房产税和城镇土地使用税合并，并将房地产税列为地方税种。地方财政增加了，土地收益减少了，这两方面平衡掉，土地成本本身没有增加。”王朝才认为，“通过房地产税改革解决地方政府对土地财政依赖不失为一条途径。”